移民永居

最近《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）在媒体上闹得沸沸扬扬，有很多稀奇古怪，乃至于啼笑皆非的解读，既然是征求意见稿，那不妨来研究一下。

本文属于普法，同时也是对“如何制作一部法律”的阐述，这是对各位理解中国是如何运转起来非常至关重要的。

首先我们来看这个《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》，它叫“条例”，而不是XX法，按照条例所说，它是“依据《中华人民共和国出境入境管理法》，制定本条例。”也就是说，它是一个下位法，属于执行层面的法律。

那么，什么叫“条 例”？

根据《行政法规制定程序条例》第五条规定： 

《外国人永久居留管理条例》的征求意见虽然是司法部发布的， 但是按照《行政法规制定程序条例》之规定，到发布的时候，肯定不会是司法部的名义，因为说的很清楚，“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。”所以发布机关，应该是国务院。

法律谁大谁小？

首先必须要有“上位法”。什么叫上位法？每一部法律，法规，条例，部门规章等等都是有“上位法”的，上位法是相对的，也就是“根据XXX，制定XXX”，这个“根据”的法律，就是上位法。

比如说这个《外国人永久居留管理条例》，它的第一条是依据《中华人民共和国出境入境管理法》，制定本条例。也就是它的上位法，就是《中华人民共和国出境入境管理法》。

中国法律是金字塔式的，宪法大于一切，法律大于除了宪法以外的一切，同部门，上级大于下级，这是什么意思呢？这是按照法律的制定机关的不同来的。

宪法比较特殊，不说了，先说法律，法律本身是全国人大以及常务委员会做出的，根据宪法规定，人大是权力机关，检察院，法院，政府都需要对人大负责，因此人大在整个国家体系中居于高位。

也是因为如此，人大制作的叫XX法。但是大家也知道，人大走一次程序是比较慢的，人大开一次会耗时也比较久，因此人大会委托国务院制定一些法律，这个称之为授权立法。

根据《立法法》第八条

本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

国务院发布的叫“行政法规”，国务院各部委，以及地方政府也有权制定法律，称之为“规章”，这类的“规章”，一般称之为“XX规定”，“XX办法”，举个例子《律师事务所管理办法》，这个“办法”就是司法部发布的。

法律，行政法规，规章的发布，上面有个XX令，这个“令”，就是发布机关了， 比如说《律师事务所管理办法》上面写着“司法部令第142号公布”，说明发布机关是司法部，而《中华人民共和国外商投资法实施条例》上面写着“国令第723号” ，发布机关是国务院。

由于全国人大是全国最高权力机关，因此下面不管是地方人大，还是各行政机关，包括国务院，最高检，最高法，他们制定的法律法规不得和全国人大的法律抵触。

国务院是最高行政机关，所以下面所有机关制作的“规章”，不管是国务院各部位，还是地方政府，都不得抵触国务院的行政法规。

这道理自上而下，很容易懂，只是有一个难点：比如说部委制作了一个规章，然后地方政府或者地方人大分别制作了规章或者地方性法规，导致部委的规章和下面的冲突，怎么办？

处理办法是：交给其共同上级裁决，国务院优先裁决。

比如说部委和地方政府的法律冲突，他们的共同上级是国务院，所以国务院裁决。

但是如果部委和地方性法规冲突，这个就比较麻烦了，国务院认为应该适用地方性法规的，那就直接适用地方性法规，国务院认为适应部门规章的，应当提请全国人大裁决，这主要是因为国务院是行政机关，它可以否决下级行政机关，却无法去否决权力机关的立法，哪怕是地方权力机关。

如果国务院发布了条例称之为“暂行条例”，那说明这个条例还蛮大的，因为这类的“暂行条例”是全国人大授权的，比如说《快递暂行条例》

行政法规的制定

既然叫条例，发布机关肯定是国务院，既然是国务院，为什么是司法部在发征求意见稿呢？

国务院每年都要编制立法计划，这次既然有了《外国人永久居留管理条例》的征求意见稿了，说明这个条例早就被排进工作计划了，然后联想到国家移民管理局的成立，说明整个程序是配套进行的。

如果部委认为事情可以自己单独做，那么单独制定规章即可，如果认为牵扯到的部门较多，需要制定行政法规，就要报国务院立项。

然后国务院法制机构必须对社会公开征集制定项目建议，这个“法制机构”，过去是国务院法制办公室，现在已经合并进司法部了。

首先是起草部门起草，起草以后送交司法部进行审查，看看能不能和其他行政法规衔接，有没有抵触，如果存在衔接协调的不好，或者条件发生变化，或者没有征得编制，财政，税务等部门同意，那么司法部可以缓办或者退回。

同时司法部还要社会公布，征求意见，时间不少于30天，涉及到的主要问题，还需要听取基层机关和组织，公民的意见，涉及到重大利益问题的，还需要论证，这些东西不是可有可无的，是必须。

这次公布征求意见的是司法部，按道理说，这个应该是国家移民管理局来进行起草，之所以是司法部，可能是因为牵扯到的部门较多，永居的问题可能不仅仅是出入境的问题，牵扯到各式各样的问题，包括治安，税务，甚至科研机构等等部门，那么可以猜想的是，这个条例的起草，是司法部牵头组织起来起草的工作。

总则部分，总则部分是泛泛来谈的，总则部分包括：为什么要制定条例，外国人有能够享受到什么待遇，外国人应该遵守什么条件，以及额外限制，额外限制就是：“定期评估”和“定额审批”。、

申请条件写了很多，大致分为这么几类：

第一类：对中国有重大贡献的永居

第二类：国家所急需的永居

第三类：人才类的永居

第四类：投资性永居

第五类：家庭永居

我们来看一下这里面的关系，首先是重大贡献，国家急需，投资性永居这个本来过去都有的，也不必都阐述，一般也没什么好争的，值得注意的是下面几个：

从这个条例的精神来看，是给高学历，高收入的外国人提供永居，网上传的博士我觉得倒没什么，都能读到博士了，全世界哪个国家不能去？指的注意的是第三项和第四项。

三四项没有要求学历，只是说“在中国境内连续工作XX年”。然后给予一个工资限制。我们来假设一下：

假设一个外国人居住在武汉，已经满足了连续工作四年，期间居留不少于两年，那么他的工资至少要多少钱才能满足申请条件呢？

按照2018年武汉市统计局的数据，武汉市在岗职工平均工资88327元，按照规定应该是六倍，那么这个外国人至少要在武汉年薪要达到529962元的水平，也就是年收入必须在近53万以上才行。

所以大家可以想象一个外国人在武汉的收入怎么才可以达到53万以上，目测的话，可能就是在武汉的一些外国公司的高管。

假设一个外国人居住在北京，已经满足了连续工作四年，期间居留不少于两年，那么他的工资至少要多少钱才能满足申请条件呢？

按照2018年北京统计局的数据，北京在岗职工平均工资149843元，那么这个外国人需要达到899058元，差不多就是90万了。

老实说，这个条件不算低，按照条件的精神，但是这里面有一个小漏洞需要补一下：就是异地申请的问题。

根据二十一条规定：

也就是说县级就可以受理，那么计算的时候肯定是以当地县的工资，我举个例子：某外国人在北京满足的居住条件，但是收入条件不够，他怎么办呢？河北省内穷的县多得是，随便找个县，提交材料，由于县都可以申请，达到贫穷县的六倍工资或者三倍工资并不是多么难的事情。

工作地点一定要纳入考虑之中，虽然条例说的很清楚，是“所在地区城镇”，但是如何证明所在地区城镇这才是问题，这个应该有更细的条文出来。

另外什么叫“突出贡献”，什么叫“国家急需”，这应该有一个具体的条文出来，且每年都需要更新一下，比如说国家急需，国家总不可能每年都急需一个行业。

博士研究生应该进行适当的规定，不能说非洲某个国家的博士也算博士了，细则应该加上“国家所承认的大学”，或者以列举的方式，所谓的“国际知名高校”也是一样，不能你说知名就知名了，哈佛，牛津，剑桥之类的，当然都没话说，但是有些大学在美国排名七八十名的，算“国际知名高校”吗？

尤其是要杜绝的是按照国外某些排名来搞什么“国际知名高校”，举个例子,QS排名，这个是大学常见的排名，马来亚大学能够排到70名，比哥本哈根大学都高，伊利诺伊大学排名75名，比苏黎世大学还高，这都是QS上前一百名的高校，我个人反对按照国外的所谓大学排名来排，这个必须是教育部方面要出台国际知名高校的认定，而且每年都要更新，话语权不能给丢了。

最后一个是关于亲属投靠的，亲属投靠，一个是夫妻关系，需要婚后且共同生活五年，直系亲属需要六十岁以上，且在境外无直系亲属，且在中国境内连续居留五年，且每年实际居住至少九个月，说实话条件是比较严格的，远比一般国家严格。

最后关于永居我希望的是能够隔一段时间进行定期审查，比如说五年或者七年全面审查一次。

这个条例到底是松还是严，这是需要对比的，当然我们这个条例肯定比美加澳以及欧洲的国家严格，这个不用比了，美国本来就是移民国家，宽松是肯定的，欧洲现在不少国家也在走这条路，要比的话，就比日本，日本是比较保守的国家，也是儒家文化圈的。

从永居资格的话，日本规定的比中国还泛泛一些，虽然时间比较长，但是财产限制不多，类似的在外交，社会，经济，文化之类的，对日本有重大贡献的，同样也是拿到永居资格。

很奇怪的是，日本永居要求的年数比归化，也就是入籍还要长一些，似乎是更加鼓励入籍。

从条件来看，中国和日本差不多，都属于很难拿到永居资格的国家。

还有一点请注意的是：永居资格和国籍是两码事，永居资格指的是这些外国人可以住到中国，不意味着这些外国人是你的同胞，他们不是，他们有自己的祖国。

所以不要搞混了。

最后，很多人可能以为这下白人黑人肯定一大批的跑到中国来了，我可以百分之百的肯定的是：绝对不会是白人黑人，而是海外已经获得他国国籍的华人，必然会有大批的来申请。

从条件来看，中国绿卡不好拿，但是为什么在微博上出现那么大的反弹声音呢？这才是我们所重视的，有些人只是不停的在永居问题上一直左右纠结，这个纠结本身就是回避问题的。

之所以出现这种情绪，是因为在中国，经常出现外国人的待遇甚至比中国人还高的情况，也就是说，所谓的“超国民待遇”在中国，虽然没有任何法律规定，但是是实际存在的。

比如说所谓的老外代报案，比如说山东大学“学伴”事件，这是客观存在的。不承认这个现象的存在，才是不负责任，但是也不应该因为有类似于“学伴”问题的存在，把锅甩到了绿卡问题上，一码事归一码事。

学伴问题为什么会存在？其实上面我已经讲过，这和所谓的大学评级是有很大关系的。

以QS大学排名为例，QS的大学排名的几个指标是什么？请看下列表格：

大家看到最后两项吗？打黑体的。

对于学术方面，师生比，教职员引文量，雇主评价，这些东西不是大学本身能够在短期内解决的，但是国际生，国际教职员比例，这是在短时间内就可以改变的。

所以不排除某些大学，因为要取得更好的QS排名，故意引入大量的外国学生，提高大学排名，当成自己的政绩，这是很有可能发生的。

这是其一。

其二是，所谓的国际生往往有比国内生更好的条件，这个条件一定要说清楚，如果是国际生自己出的钱，比如说国际生交了更多的学费，那我也无话可说，毕竟人家交的钱多，这些条件是人家拿钱买的，但是这个希望高校一定要讲清楚。

另外，关于外国人的待遇，绝对不能高于本国公民，这是一条铁律，

我希望的是，把现存的某些外国人的超国民待遇，和绿卡问题分开看，超国民待遇必须予以谴责，而绿卡的问题则是绿卡的问题，否则是永居问题没解决，超国民待遇也没有解决，成了纯粹撒气的一种表现。