本文刊载于《中国教育法制评论》第21辑（2021年），转载请注明出处。
徐冬鸣，绍兴文理学院副教授、
硕士生导师
目录
1
英国百年学校食品治理的历史经验
与创新模式
2
对英国学校食品治理的评价
3
借鉴英国经验，应对我国学校食品
质量提升新挑战
前言
学校食品主要是指学校食堂供餐或是外购食品，其服务的主体是在校师生。均衡、营养、美味的学校食品不仅会对学生的行为与学业产生积极的影响，也有益于学生养成健康的饮食习惯。目前世界上大部分国家的正式学校中都有食品供给，且许多国家义务教育阶段的学生餐是免费的。
为了保证学校食品安全和质量，我国自20世纪90年代以来陆续颁布了多个标准和规定，2011年由国务院启动“农村义务教育学生营养改善计划”，国家每年拨款160亿元，为试点区县（市）农村义务教育阶段的约2600万名在校学生提供营养餐补助（赵婀娜，2011）。随后教育部等部门颁布了《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等五个配套文件，旨在确保营养改善计划的实施效果。但从实施情况看，不论是城乡为了方便学生提供的付费学校食品，还是为贫困地区学生提供的免费营养餐，都存在许多问题与不足。
为学生提供充足而质优的学校食品被许多国家认为是一项促进社会公平、实现教育平等的重要举措。了解与借鉴其他国家的学校食品管理经验，有助于提升我国的学校食品管理水平。
英国百年学校食品治理
的历史经验与创新模式
一
1870年英国《教育法》确定了实施义务教育之后，一些教会学校开始为家境贫寒的儿童提供免费校餐，解决他们上学的后顾之忧。随着工业革命的兴起，英国日益强盛，但青少年营养不良、体质虚弱的情况直接影响了英国的征兵计划。因此英国1906年《教育法》将午餐列为上学日学校必须提供的条件并敦促地方议会为贫困学生提供免费午餐，非贫困学生则可以享受低价校餐。由此，政府提供校餐的制度在英国正式确立。
经过两次世界大战以及战后的教育改革，英国校餐制度也屡经修改，特别是在撒切尔夫人执政期间，为了提高政府效率，引进了私营膳食企业参与校餐供应，在降低成本的同时，也产生了许多问题：有些学校食品标准被废止，学校餐的供应率下降。2013年，英国出台了《学校食品计划》（Dimbleby et al.,2013），校餐供应进入了严格依法治理时期。
英国百年的校餐供应历史，既有开创性的探索，也有实践中的挫折与停滞。《学校食品计划》自2013年实施以来，每年都在修订，不断解决新的问题。英国学校食品治理的经验或许能对我国解决当下的学校食品问题有所启发。
（一）通过学校食品立法，强化各政府部门的合作
英国每年公共采购总额的5%，即24亿英镑是用来采购公共部门的食品的，而其中学校食品占29%，数额巨大。为了保证学校食品与服务采购中体现其公共采购所秉持的“物有所值”原则，使学校食品与服务为学生带来最大的健康效益，英国主要通过立法协调各部门合作。
1906年《教育法》确定了由地方政府负责提供免费午餐，自此，学校开始在地方政府的支持下，为学生提供午餐，但由于政府拨款太少，大部分学生无缘享受免费午餐，到1939年，全英仅有半数学校为贫困学生提供免费午餐，而享用的学生不足总数的3%（Guderson，1971）。
自1944年《巴特勒教育法》颁布以来，学校食品供应情况得以改善，中央政府开始制定保证儿童健康的最低食品营养标准，学校午餐的营养与热量有了强制性规定，学校食品质量随之改善，学生的健康得到了基本的保证。自此，学校午餐供应进入稳定发展时期，享受免费及低价午餐的学生人数连年增长，为了照顾移民子女，许多学校增加了食品种类，以满足不同民族的饮食需求。
在撒切尔夫人担任首相期间，英国学校的午餐供应受经济与政治的影响而有所改变，为了开源节流，政府削减了享受免费牛奶与免费午餐的学生人数。中央政府相继推出《地方政府法》、《教育法》（1986年）、《社会保障法》（1986年）,将学校食品服务纳入私营商业项目中，将财政预算权下放至各学校，通过限制上级的财政支持，迫使各校参与市场竞争。从1988年起，原来由地方政府支持的学校食品供应机制发生了变化，有的学校将食品供应外包给承包商，有的学校设立了付费餐厅并引进了自动售货机。政府为了降低成本，引进私营企业参与学校食品供应的举措，在促进学校参与竞争的同时，也将学生的利益边缘化，由于成本压缩，许多学校采用半成品，简化制作流程，甚至只提供三明治等简餐，而自动售货机则出售一些高糖、高盐、高油的垃圾食品。这一阶段学校食品营养标准也被废除了，学校食品的营养无从保障。
为了提高学校食品的营养与质量，英国自2005年开始，禁止自动售货机出售甜食与软饮料，2005-2011年斥资4.6亿英镑用于提升学校食品质量。政府为此专门设立了学校食品信托基金会（School Food Trust）,专门帮助学校提升食品质量。该基金会又追加了400万英镑，用于在英国29个地区建立网络，培训学校厨师，培训名为“优质的食品与技能培训”（Food Excellence and Skills Training，FEAST）（Dimbleby et al.，2013）。
学校食品质量问题所引发的社会焦虑促使英国政府组织专业人员制定学校食品标准。《学校食品计划》于2013年正式出台，政府为这项计划的实施设置了专门的办公室，新建了专门的网站及时发布消息，以教育部为首，公共健康部，环境、食品与农业部等共同参与了这项计划，环境、食品与农业部还发布了《公共采购计划——为了公众、农民和食品制造者的健康未来》,用以指导学校食品采购，并将学校食品与农产品种植业、食品制造业与环境保护等部门的工作整合起来，以达到生态、健康与经济效益的最佳组合。这项计划实施一年后，烹饪课程成为5—14岁义务教育阶段学生的法定课程，英国所有一至三年级的学生都可以享用免费学校午餐，这项计划未来的目标是为所有小学生提供免费午餐。英国2014年的《儿童与家庭法》正式纳入政府为小学生提供免费午餐的条款，并规定政府可以无限期地执行此条款，无须再修订。英国教育部也在2015年正式颁布修订后的学校食品标准，规定英国所有类型的学校都必须执行该标准。
（二）利益相关者共同参与学校食品治理
社会多方共同参与是英国学校食品治理的传统模式。英国初期的学校午餐主要是社会组织“社会民主联盟”及其分支机构自发地为儿童免费提供的（Simon，1974）。在政府成为供应主体后，公众也仍是学校午餐供给的积极参与者。在学校午餐出现各种质量问题时，总有一些专业人士或组织提出各种意见和建议。在私营企业进入学校食品领域后，其逐利行为导致了食品质量问题，以儿童贫困行动会、国家儿童署为首的几十家社会团体联合发起了“学校膳食运动”，揭露了学校食品的问题及其可能产生的严重后果，如影响学生健康、降低学生学业成绩等，并发动了“校餐运动”，旨在重新启用最低的学校食品营养标准，志愿者们在2001年推出了《校餐营养指导标准》，但是因为缺少法律的授权，这个标准并没有带来多大的影响。
许多食品行业人士与关注教育的社会人士也积极参与校餐质量的改进与提高。2002年，学校厨师奥雷（J.Oney）开始致力于提高学校食品的质量；2005年，奥利弗（J.T.Oliver）制作了一套电视节目《杰米的校餐》，使学校食品重新回到公众的视线内，公众对学校食品和学生健康的呼吁触动了时任首相布莱尔，他表示将立即采取措施提高学校食品质量（Dimbleby et al.，2013）。
2013年，《学校食品计划》发布实施，在政府部门的领导下，许多食品生产企业、校餐外包商、农业生产组织、地方餐饮组织等参与到为学生提供健康食品的运动中来，政府的专门网站上推荐了70多个专业组织的链接,以供学校查找参考并进行合作。学校在按新标准提供校餐遇到困难时，可以通过电话或是面对面地向这些组织求助，专业组织还为学校提供现场培训，并在2014年帮助98.5%的学校提供了合乎标准的食品。
（三）及时有效地对学校食品质量进行评估、整改
学校食品的采购是一项复杂的工作，不同的标准和采购程序不仅让学校不知道如何去采购，无法预测采购的结果，也让市场无法清晰地了解学校的食品需求。英国的环境、食品与农业部为了《学校食品计划》的顺利实施，利用平衡记分卡（Balanced Scorecard）为各级各类学校提供了可靠的参考（见表1）。
食品采购的平衡记分卡以政府的釆购标准（Government Buying Standards
英国的学校食品质量主要由两个部门评估：英国教育标准局和教育部。
英国教育标准局是国家教育、儿童服务和技能培训机构的官方监管机构，旨在不断地规范和提高教育质量，它不隶属于任何学校或教育机构，独立而公正，直接向议会报告。教育标准局主要考察午餐时间和餐厅的空间配置是否合理；学校领导是如何确定对学生有益的生活方式的，是否考虑到学生食谱中的欠缺；学校食品文化对学生学业成绩的支持度。教育标准局另有五项常规的评估指标：中小学午餐的用餐率；学校食品的质量——食品标准中代表样品的采用比例；食品加工厂员工的职业归属感——从业人员愿意将这份工作推荐给朋友的比例；从生活伙伴与儿童食品和学校食品信托基金会这两个组织获奖的学校数量；可以烹饪出五道菜（食品教材中推荐的样品）的16岁学生的数量。此外，政府还允许教育标准局就《学校食品计划》中的其他要求进行评估。教育标准局通常在每年的9月开始对学校进行新一轮的巡查，教育部将与其一起开展工作，了解各类学校是否按照《学校食品计划》要求的框架进行工作。
教育部主要负责常规数据的采集，以确保项目顺利实施。教育部的评估通常在每年的5月、6月进行。常规数据包括：校餐用餐率；学校食品的营养与质量（符合新标准的学校数量）；能够烹饪（教材中）所有风味菜肴的16岁学生的比例；食品制作人员的士气；获得质量奖励的学校比例。
校长和教师在学校食品供应过程中也有各自的职责。《学校食品计划》列出了校长和教师的职责清单，要求其必须依据要求履行职责。为了让教师和校长更好地适应新的任务，国家教师与领导力学院（National College for Teaching and Leadership）还为教师培养开发了专门的课程，提供专业的培训并颁发证书，使教师与校长能够在管理学校食品以及实施食品相关课程时更有专业性。
《学校食品计划》还推荐了一些经试点学校试验反映较好的经验，以供各个学校借鉴。如建议学校要提供学生所需要的营养均衡的食品、卫生且有趣的就餐环境，提倡午餐时间的有益社交活动，学校食品定价合适以及持续提高质量，等等。
二
对英国学校
食品治理的评价
进入21世纪以来，英国学校食品受到了更多的重视。此前，学校食品通常被当作人道与社会科学领域的问题进行研究，因为食品与身体健康紧密相关，似乎与学校的学术目标以及知识与技能的获取并不相关。食品通常被认为是家庭内部事务，是女性关注的重点，像准备食品、教授烹饪技能和监督用餐等一直没有进入教育研究者的视野，学校食堂工作人员通常薪酬很低，专业培训不足，社会地位低下。还有些研究者认为学校食品是功利的、必需的服务，这样才能让学生有更多的时间投入到真正的教育活动中而不会因为饥肠辘辘而分心。
随着学生肥胖问题日益突出，英国公众与学者逐渐意识到学校食品并非仅为果腹之用，不应当只被当成身体的必需品和让学生学习过程中分心的事物，而应当将其与学校改革、学生学业、教师教育及其他建设性的政策联系起来，学校食品是教育生态环境中的一个必不可少的组成部分，其与教育的参与者、教育环境、教育过程等有着更内在的联系。
（一）从关注学校食品质量转向关注师生的健康与业绩
从19世纪晚期到20世纪中期，英国有关学校食品的研究一直聚焦于解决食品不足与学生营养不良等问题。之后的研究仍然关注学校食品引发的健康问题，只不过焦点已经转变为如何解决儿童肥胖问题了，同时还包括营养不良、杀虫剂和食品添加剂泛滥以及食物过敏等问题。
学校食品质量不仅影响学生的身体健康，也对学生学业有着重要的影响（Taras，2005）。2009年在英格兰格林尼治的学校进行的一项实验结果显示，实验组学生食用更健康的食品替代原来高脂、高糖、高盐的学校食品，控制组学生的食品维持原样，结果实验组学生的科学与文学测试成绩比控制组学生更高，并且肥胖度也有所下降（Belot et al.，2011）。英国学校食品信托基金会的研究也表明：在采用了新的食品标准且改善了就餐环境之后，实验组学生在完成任务方面的表现要优于控制组学生。
学校食品质量也影响着教师与行政人员的健康，因为他们也多是学校食品的消费者。而且学生用餐期间许多教师和行政人员都参与学生用餐管理,这给他们带来不小的压力，许多教师在应对学生用餐时的噪声、打闹以及用餐时间不足等问题时，都感到筋疲力尽。因此，在最新的学校食品管理规范中，食品质量不再是唯一的标准，食品质量与师生的健康和学生学业的相关程度也成为管理者与研究者关注的主要内容。
（二）充分发挥学校食品的文化、环境及经济功能
新的学校食品立法颁布之前，英国的学校也有一些关于食品的隐性课程，如用食品制作艺术品等，这些课程可能让学生产生错觉：食品是可以用来玩耍并且是可以浪费的。浪费食品对那些食物匮乏的贫困人群是极其不尊重的恶劣行为。在新法的推动下，英国的学生开始在学校里学习食品的价值、用途及如何消费食品等知识，学会尊重食品的生产者所付出的劳动。
食品可以体现人们的性别、种族、民族以及意识等特点（Bourdieu，1984）,通过食物可以识别不同文化背景的群体，学校食品也可以产生一定的社会影响。一项关于英国学校的调查显示，青少年对食品消费有着一系列自成的见解，他们认为可以通过食品消费判别消费者的性别、社会阶层等，青少年利用对食品的这种敏锐性进行“社会性的伪装”，从而融入群体或是避免欺凌（Ludvigsen et al，2009）。新法禁止学校供应垃圾食品，代之以健康食品，学生用餐率连年攀升，特别是在小学低年级实现的全员免费午餐,有助于通过食用相同的食品，促进学生间平等、友善关系的形成与发展，这些在学校获得的经验也将影响学生今后的生活。
学校食品也影响环境、植物种植业与动物养殖业。由于学校食品供应量巨大，食品原料种植、加工、包装、储存、运输都会对环境产生各种影响，例如种植粮食和蔬菜作物时需要使用的肥料与杀虫剂，生产奶制品和肉类需要的能源、抗生素以及动物养殖产生的垃圾，冰冻储存食品需要的电力、塑料包装等，对环境生态系统是一个严峻的挑战。有研究表明学校食品生产对环境的可持续发展以及动物的福利造成了很大的压力（Kahn，2011），学校通过食品课程可以让学生了解为生产学校食品而造成的环境恶化、动物福利无法保障的现实，让学生思考如何解决这些问题，有助于增强学生的环保意识，培养其环保能力。
学校食品也是一桩大生意。英国教育部在2013年就向学校食品供应商发包了价值1.4亿英镑的低年级免费午餐合同。除了学校食堂的早、午餐供应，学校还有自动售货机、商店、面包房等地方出售食品，学校是食品企业的目标主体，它们让学生尝试新产品，从而培养学生对品牌的忠诚度，将学校发展成为比其他食品市场更稳定的市场。新法不仅对学校食品生产企业提出了新的要求，同时，也通过许多专业的组织帮助企业适应与执行新的标准，供应商因为学校食品质量提升与学生用餐率提高，也获得了良好的经济效益。
（三）通过学校食品政策促进社会和谐
学校食品也是反映政府教育政策的一个窗口。国家和政府有义务为学生提供食品，但是在保守党执政期间，学校食品开支经常成为削减政府开支时的首要选项，撒切尔夫人执政期间就取消了免费学校午餐，由此可一窥当时的政府与社区对教育的轻视态度，1980年《教育法》取消了免费学校午餐,也引发了公众对当时政府的不满。
近年来，英国政府逐渐加大了对学校食品特别是免费午餐的支持力度,不仅拨款支持学校食品质量提升，而且通过一系列立法，建立了一个完善的学校食品生产、采购与供应系统，将私营企业与公共部门结合起来，共同参与到学校食品改造计划中，催生了一系列的改革与竞争，使生产者、采购者和享用者在这项计划中的行为都有所优化。
一直以来，学校食品供应是社会组织和利益相关者的领地，包括专业的食品服务组织、反饥饿团体以及与公众健康、经济和食品供应相关的非营利组织。这些组织都积极参与到改进学校食品的过程中。面对经常出现的批评之声，英国政府多会认真考虑，从善如流。通过政府与专业组织、社会组织、各级各类学校的共同努力，英国学校食品采购与供应真正做到了“物有所值”。
借鉴英国经验，应对我国
学校食品质量提升新挑战
三
2019年2月，我国教育部等三部门联合公布《学校食品安全与营养健康管理规定》，未等4月1日正式实施，媒体又曝光了多起学校食品安全问题：四川省成都七中实验学校食堂食品霉变被查收（廖异，2019）、河北邯郸美的小学午餐被曝有臭味并被封存（佚名，2019）和甘肃兰州西固区品格天庆幼儿园的过期食品问题等（赵亚平，2019）。自2011年开始实施的农村义务教育学生营养改善计划所提供的营养餐质量也堪忧，中国发展研究基金会发布的数据显示，至2017年5月，我国仍有近半数的学校营养餐没有做到“基本达标”（张国，2017）。
优先获得适量、充足与营养的食物，是儿童生存与发展的一项基本权利，政府、社会和家庭应尽最大力量满足儿童获得满足基本生存所需要的食品的需求。这意味着国家应坚持儿童利益最大化原则，通过法律和其他方面的努力为儿童获得足够的、符合生长发育需要的食物提供各种机会和便利，使儿童的利益得到最根本的保障。为了提高学校食品质量，保证在校学生安全与健康成长，我国可从以下几个方面着手改进。
（一）基于教育与学生发展，制定全面的学校食品法律
我国先后颁布实施了一系列学生餐饮相关规范、行业标准及管理办法等。如《中华人民共和国食品安全法》《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》《学生集体用餐卫生监督办法》《学生营养午餐营养供给量》《学生营养餐生产企业卫生规范》《学校食品安全与营养健康管理规定》《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》《餐饮服务食品安全操作规范》等，涉及学校食品餐饮的各个方面，但是实施中却未能取得预期的效果，这与规范复杂、执法单位众多有着直接的关系，我国亟须出台一部关于学校食品的专门法律，对学校食品进行专业治理。这项立法还应当注意以下几个方面的问题。
1.食品安全与学生发展并重
虽然目前出现的学校食品问题多是食品安全问题，学生营养问题比较隐蔽，但不容忽视。2014年，13—15岁农村男生和女生的肥胖检出率分别高达11.22%和6.64%。7—22岁青少年肥胖检出率呈快速增长趋势，特别是城市男生，30年间增长了约25倍，乡村男生增长了约45倍，城市和乡村女生增长了12倍（李小伟，2018）。合格的学校食品可以有效帮助学生应对营养不良和营养过剩双重挑战。
2.将学校食品与教育结合，提高学生的生命质量
学校食品不仅为学生提供成长所需要的营养物质，更是中华饮食文化的一部分，同时，食品的生产消费还关乎农业、环保、卫生健康等领域。将学校食品供应与饮食文化、烹饪技能、农业发展、环境保护、强身健体相结合，通过课程植入等途径，在让学生养成良好饮食习惯、传承中华美食文化的同时，也让保护资源、杜绝浪费等理念深入学生心中，有助于实现人与自然、社会的可持续发展。
（二）明确标准，建立多方参与的学校食品生产、供应、采购体系
中小学校的食品消费者主要是未成年人，因此，对食品质量的要求通常要高于一般的标准，我国虽然对学校食品生产、加工都有相关规定，但分散在多部法律法规中，对于生产企业和学校食品采购部门来说，要完全掌握与遵循这一系列法律法规过于复杂，而且我国也缺少专门的学校食品管理部门，学校食品生产与釆购中的问题无法得到及时的、专业的、权威的处理。因此，我国可以将食品生产、供应、采购等环节的相关标准进行整合统一，使相关部门能够准确便捷地了解并掌握各项标准，并通过设立统一的学校食品管理部门，将生产企业与学校联系起来，实现信息共享，减少交易成本。
目前我国的学校食品法律仍是管理本位，对食品生产、供应和采购等部门的规范较多，而服务较少。针对我国学校食品生产与服务市场尚不成熟的现实，管理部门更应在规制过程中加强扶植与服务，帮助企业成长，促进市场繁荣。同时，也应及时地为各方提供信息服务，让市场了解学校的需求,让学校有足够的信誉良好的供应商可以选择。
此外，政府与教育部门可以联合专业组织，对食品生产企业质检人员、学校食品采购人员、食品课程教师等进行专业培训，及时将各类更新的标准、信息、生产技术等传达给一线人员，从而更好地提升学校食品质量。
（三）形成全社会共同参与的学校食品监管机制
我国县级以上地方人民政府、教育部门、食品安全监督管理部门和卫生健康部门等都对学校食品有管理、监督职责，但是并未形成有效的监管机制。学校食品的评估与监管应当是一种常态管理，监管部门不应只在问题发生之后再行监管之责，因此，相关部门应单独或联合对学校食品工作进行定期或不定期的检查评估，收集各级各类学校食品的相关信息，并定期公开，接受全社会监督。
可持续性地获得充足、安全、营养均衡的食品不仅是学生生存发展的需要，也是提高学生的学业成绩与民族的健康水平的需要，质量优良的学校食品可以为学生提供一个最佳的、具有多种可能性的学校生涯开端，学生还可以通过学校课程学会烹饪并享受食品带来的快乐。
20世纪70年代芬兰一位医药学家经过多年的工作实践后指出：“如果我们想改变民族的食谱，最重要的是从学校开始。所有证据都表明童年时期的健康饮食习惯将伴随人的一生。”（Dimbleby et al.,2013）学校食品的质量、健康饮食习惯的养成不仅关乎新一代国民的身体素质，也关乎学生个体一生的健康与幸福。因此，学生家长、社会组织乃至普通公众等都应积极参与到学校食品监管中，关注学校食品安全，支持学校食品质量提升。
注：
详细注释和参考文献见纸刊。
编辑｜谢昕佚
校对｜张 敏
审核｜姚 真
指导｜余雅风
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